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推进现代学校制度建设的重大举措

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??写在《学校教职工代表大会规定》出台之际

教育部政策法规司司长孙霄兵

 

  《教育规划纲要》提出探索建立适合中国国情的现代学校制度,其中明确要求学校完善治理结构,“加强教职工代表大会建设”。为了贯彻落实《教育规划纲要》,进一步促进教职工代表大会制度的发展,教育部在长期、广泛调查研究,征求意见以及与中华全国总工会深入沟通协调的基础上,研究制定了《学校教职工代表大会规定》(以下简称《规定》),经教育部2011年11月9日第34次部长办公会议审议通过,并经商中华全国总工会同意后,于2011年12月8日以教育部第32号令发布,自2012年1月1日起实施。《规定》的制定颁布,是完善学校治理结构、推动学校民主管理和促进学校法制建设的重大举措,必将对现代学校制度建设产生深远的影响。

 

一、《规定》的颁布实施有利于加强学校的领导,进一步完善学校治理结构

  改革开放以来,中国的教育体制改革和学校领导体制改革不断取得新的进展。1985年中共中央颁布的《关于教育体制改革的决定》要求在加强宏观指导的同时,扩大学校的办学自主权,提出“学校逐步实行校长负责制”,并要求“建立健全以教师为主体的教职工代表大会制度,加强民主管理和民主监督”。同年,教育部、原中国教育工会全国委员会制定了《高等学校教职工代表大会暂行条例》(以下简称《暂行条例》)并予以实施。《暂行条例》实施以来,促进了高校教职工代表大会制度的发展,带动了各级各类学校教职工参与民主管理和监督的进程。面临着新的形势和任务,1998年《高等教育法》规定高等学校实行党委领导下的校长负责制,2010年《教育规划纲要》明确了要坚持和完善党委领导下的校长负责制。因此,作为高校治理结构重要组成部分的教职工代表大会制度,要按照《高等教育法》和《教育规划纲要》的要求进一步加强和改进,以有利于学校领导体制和治理结构的完善。

  《规定》对教职工代表大会的性质、功能和地位进行了准确定位。按照现行《教育法》、《高等教育法》、《义务教育法》等的规定,在学校管理体制中,高等学校实行党委领导下的校长负责制,中小学实行校长负责制,教职工代表大会参与学校的民主管理和监督。《规定》对此予以明确规定:“学校教职工代表大会是教职工依法参与学校民主管理和监督的基本形式”,这是在学校领导体制框架内对教职工代表大会的基本定位。这样,学校的治理结构进一步完善,更加有利于坚持社会主义办学方向,贯彻党的教育方针,培养合格的社会主义建设者和接班人。

 

二、《规定》的颁布实施有利于贯彻法律法规,进一步加强学校民主管理和监督

  参与学校民主管理和监督是法律赋予教师的基本权利,也是落实党的知识分子政策的重要内容。教师参与民主管理和监督,有利于调动广大教职工的积极性主动性,凝聚他们的智慧和热情;有利于克服学校内部的行政化倾向,保证学校民主决策、科学决策、科学发展。《教师法》规定:教师享有“对学校教育教学、管理工作和教育行政部门的工作提出意见和建议,通过教职工代表大会或者其他形式,参与学校的民主管理”的权利。《教育法》规定:“学校及其他教育机构应当按照国家有关规定,通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式,保障教职工参与民主管理和监督。”《高等教育法》规定:“高等学校应当面向社会,依法自主办学,实行民主管理。”“高等学校通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式,依法保障教职工参与民主管理和监督,维护教职工合法权益。”另外,《民办教育促进法》、《中外合作办学条例》等也都有相关规定。教育法律关于学校教职工代表大会的规定,为学校推进民主管理的形式、路径、范围等指明了方向,但规定相对比较原则。1985年发布的《暂行条例》,限于高等教育领域,与《教育法》、《教师法》等法律的规定不能完全契合配套。一些地方根据法律和国家政策规定制定了相关的地方规范性文件,只适用于一定行政区域内的学校,并且大多只是专门规范高等教育或者基础教育阶段。

  新的《规定》扩大了适用范围,规定“适用于中国境内公办的幼儿园和各级各类学校”,民办学校、中外合作办学机构参照本规定执行”。同时,把法律法规中对教职工代表大会参与民主管理和监督的权力进行了强调和细化,使其更具操作性。《规定》第七条从不同的方面和角度,规定了教职工代表大会的八项职权。第一至第三项规定,对学校章程、发展规划、工作报告提出意见和建议。第四项规定,讨论通过与教职工利益密切相关的聘任、考核、奖惩、福利和校内分配的原则、办法等。第五项规定,审议上一届(次)教职工代表大会提案的办理情况报告。第六项规定,按照有关工作规定和安排评议学校领导干部。第七项规定了日常的民主参与和监督。第八项为兜底条款,即讨论法律法规规章规定以及学校与其工会商定的其他事项。需要特别强调的是,《规定》强化了教职工代表大会的民主监督职能。对于如何监督各类学校校内权力运行,需要进一步明确,特别是对于学校的重大决策,需要加强内部监督。对此,《规定》在“职权”这一章里提出教职工代表大会“通过多种方式对学校工作提出意见和建议,监督学校章程、规章制度和决策的落实,提出整改意见和建议。”同时在本章第八条提出,“学校应当建立健全沟通机制,全面听取教职工代表大会提出的意见和建议,并合理吸收采纳;不能吸收采纳的,应当做出说明。”第十三条教职工代表大会代表享有的权利中规定了代表有权“提出提案并对提案办理情况进行询问和监督。”《规定》的这些制度安排,有利于全面实施法律,对于新时期按照《教育规划纲要》的要求全面推进学校民主管理具有重要意义。

 

三、《规定》的颁布实施有利于总结各地各校实践经验,进一步加强学校法制建设

1980年,党中央批准在部分高校和中小学开展教职工代表大会制度的试点工作。1985年,教育部和原中国教育工会联合颁布了《暂行条例》。经过30年的探索与实践,各级各类学校特别是高等学校,以教职工代表大会为组织形式的民主管理与监督制度建设发展很快,积累了很多很好的经验与做法。实践证明,实施教职工代表大会制度,有利于调动广大教职工的积极性、发挥教职工主人翁作用,有利于集中教职工智慧、加强学校民主科学决策,有利于统一全校认识、凝聚全校力量,有利于维护教职工合法权益、实现公平公正,有利于协调利益关系、妥善解决学校的难点、热点问题,也有利于加强对干部的监督、密切党群干群关系。但是,由于各地经济社会教育发展水平不同,各地学校教职工代表大会制度的推进程度不平衡;在教育系统内部,不同教育阶段学校的民主进程也不平衡。尽管法律有规定,政策有要求,有的学校领导仍然不够重视,教职工代表大会制度建设不规范,教职工参与民主管理与监督的渠道不通畅等现象依然不同程度地存在。而且,随着教育改革发展的深入,面临学校民主管理发展的新情况新问题,26年前制定的《暂行条例》已经不能适应贯彻落实《教育规划纲要》、扩大和落实学校办学自主权、推进现代学校制度建设的新形势新要求。因此,总结30年来实施教职工代表大会制度的成绩与问题、经验与教训,将成熟的政策与成功的做法上升为法律规定,制定《规定》取代《暂行条例》,具有非常重要的现实意义和深远影响。

  《规定》厘清了相关法律关系,将教职工代表大会的重大问题制度化,为各地各校教职工代表大会制度建设提供了法律依据和保障。

一是明确了教职工代表大会代表的人数界限和教职工代表的比例。关于建立教职工代表大会制度的人数界限,在征求意见中很受关注。原拟规定以50人为界作为建立教职工代表大会和教职工大会的分水岭。但在征求意见中有的学校提出,实践中中小学七八十人的学校很多,若规定50人以上的学校建立教职工代表大会制度,不利于中小学校推进民主进程。经征求全国总工会方面意见,《规定》第十五条第一款规定:“有教职工80人以上的学校,应当建立教职工代表大会制度;不足80人的学校,建立由全校教职工直接参加的教职工大会制度。”这样的规定,使一些规模较小的中小学学校,可不再选举产生教职工代表而建立由全体教职工直接参加的教职工大会制度,便于教职工更加广泛地参与学校民主管理和监督。对此,《规定》还特别做出规定:“教职工大会制度的性质、领导关系、组织制度、运行规则等,与教职工代表大会制度相同。”关于教职工代表占全体教职工的比例问题,鉴于各地、各校情况千差万别,《规定》没有统一规定比例,而是由地方和学校根据其实际情况与需要因地制宜地确定。对此,《规定》第九条第二款规定由地方省级教育等有关部门确定;地方省级教育等部门没有确定的,由学校自主确定。

二是明确了可以设立二级教代会。有的学校特别是有的高等学校规模大、管理层级多、教职工人数多,为了很好地发挥教职工代表大会制度的作用,院系一级可以实行教职工代表大会制度。对此,《规定》第十五条第二、三款规定:“规模较大的学校,根据学校实际情况,其内部单位可建立教职工代表大会制度或者教职工大会制度,在该范围内行使相应的职权。”

三是明确了可以设立执行委员会。《规定》第二十四条规定:“教职工代表大会根据实际情况和需要,可以在教职工代表中选举产生执行委员会。”考虑到各地各校情况千差万别,对此并没有做出强制性的要求,而是授权学校可以根据实际情况和需要自主决定是否选举产生执行委员会。选举产生了执行委员会的,在教职工代表大会闭会期间,可以由执行委员会牵头协商处理急需解决的重要问题(第二十四条),并根据教职工代表大会的授权,承担教代会的筹备等工作职责(第二十六条)。

四是明确了教职工代表大会的工作机构。教职工代表大会本身没有下属的常设工作机构,但它又需要有相应的工作机构保障其职权的顺利行使。1985年《暂行条例》规定:“学校工会委员会承担教代会工作机构的任务”,根据该条例规定,在实践当中,学校工会成为了教职工代表大会的工作机构。同时参照《工会法》第三十五条第二款关于“国有企业的工会委员会是职工代表大会的工作机构,负责职工代表大会的日常工作,检查、督促职工代表大会决议的执行”的规定,《规定》第二十五条进一步明确:“学校工会为教职工代表大会的工作机构。”并在第二十七条规定:“学校应当为学校工会承担教职工代表大会工作机构的职责提供必要的工作条件和经费保障。”

《规定》为建立健全教职工代表大会制度提供了法律依据。教育部门和工会要紧密联系、勤于沟通、相互支持、互相配合,把握好学校教职工代表大会发展方向,指导、监督学校建立健全教职工代表大会制度,鼓励学校有利于教职工参与民主管理与监督的探索创新,鼓励民办学校、中外合作办学机构依法建立健全教职工代表大会制度。也希望学校依据《规定》并根据本校实际情况建立健全教职工代表大会制度,按照组织规则定期召开教职工代表大会,形成制度,形成校风,切实行使《规定》赋予的各项职权,促进学校民主决策和科学发展,促进中国特色现代学校制度的建设。