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加强教代会制度建设大力推进学校民主管理

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中国教科文卫体工会副主席陈志标

  《学校教职工代表大会规定》(以下简称《规定》)经商中华全国总工会同意后,以教育部令颁布,并于今年1月1日起施行。《规定》是由教育行政部门与工会在广大教职工和社会各界的广泛参与、大力支持帮助下联合制定的,凝聚着广大教职工、教育工作者和教育系统工会干部20多年来的心血和智慧。《规定》的颁布施行,是对教代会制度从试点到发展30多年来实践经验和理论研究成果的总结和升华,成为教代会制度建设的一个新的里程碑。这是贯彻落实党的全心全意依靠工人阶级根本指导方针、全心全意依靠教职工办好学校指导思想的具体举措,是对教育事业改革发展的顶层设计,是对学校管理改革的重大制度创新,进一步完善了新形势下做好党的职工群众工作的运行机制,体现了中国特色社会主义教育发展道路的重要内涵。《规定》的颁布实施,充分体现了党和国家对学校民主管理工作的高度重视和大力支持,对广大教职工政治民主权利的高度尊重。加强教代会制度建设,对施行教育法律法规、贯彻落实教育规划纲要,完善学校内部管理体制,加强现代学校制度建设,全面推进学校民主管理具有重要的意义。

 

一、加强教代会制度建设,要充分肯定教代会工作取得的成绩

  教代会制度是我国改革开放时期的产物,是中国特色社会主义民主政治的有机组成部分。从开始试点到《规定》的颁布施行,经过30多年的实践,教代会工作取得了长足发展,基本实现了6个重要转变。

一是由文件规定发展到法律法规,法律地位不断提高。早在1980年,党中央批准在部分高校和中小学开展教职工代表大会制度的试点工作。1985年,教育部、原中国教育工会联合颁布了《高等学校教职工代表大会暂行条例》(以下简称《暂行条例》),成为高校教代会工作的核心依据和中小学教代会的主要依据。随后先后颁布实施的《教师法》、《教育法》、《高等教育法》都对通过教代会等组织形式,依法保障教职工参与民主管理和监督作出规定。

二是由高等学校发展到各级各类学校,适用范围日益扩大。在广度方面,由高等学校向各级各类学校推广;在深度方面,由一级教代会向乡镇教代会、二级教代会延伸;在内容方面,由教代会制度向校务公开制度拓展。

三是由暂行条例发展到实施细则和工作规程,制度体系日渐完善。目前、全国绝大多数省(区、市)先后制定了教代会工作的实施细则和工作规程等文件。一些区县和学校制定了相应的实施规范。据不完全统计,全国有78个省级人大通过了22个有关民主管理的地方性法规,明确规定包括学校在内的事业单位参照执行。

四是由会议制度发展到工作制度,制度质量明显提高。一些学校在上世纪90年代就逐步推行教代会工作检查制度、教代会代表巡察制度、教代会代表质询制度、教代会代表团团长工作制度、教代会评估制度,成立了教代会专门工作委员会,加强了教代会闭会期间各项职权的落实。

五是由工作试点发展到制度规定,职责权力逐渐落实。《暂行条例》规定了教代会的职权。经过多年的实践,各地细化了教代会职权涉及的工作范围,扩充了教代会的审议建议、审议通过、审议决定、评议监督职权的内容,扩展了教代会的参与领域,丰富了教代会的形式,教代会的各项职权得到了较好的落实。

六是由组织机构发展到组织网络,自身建设日趋加强。在教代会建设实践中,各地逐渐形成了党委领导、行政主导、工会运作、各方参与的党政工齐抓共管,共同推进教代会建设的工作格局。教代会领导机构的第一负责人都由学校党组织书记担任,工作机构设在校工会。加强了工会组织建设、领导班子建设和教代会代表队伍建设。

 

二、加强教代会制度建设,要认真总结教代会制度的成功经验

  多年的实践为我们搞好教代会建设提供了宝贵的经验:第一,坚持党的领导,在基层民主政治建设中始终保持正确的方向,重大问题主动请示党组织,积极争取行政的支持,这是做好教代会工作的前提;第二,坚持围绕学校改革发展稳定的大局、中心工作,通过教代会组织教职工积极参与,充分调动和发挥广大教职工的积极性和创造性,这是做好教代会工作的基础;第三,坚持把基层民主管理纳入法制化轨道,推动立法,建立健全民主管理的制度和机制,努力实现制度化、规范化和程序化,这是做好教代会工作的保证;第四,坚持与时俱进、开拓创新,不断研究新情况,采取新措施,解决新问题,开拓新途径,这是做好教代会工作的关键;第五,坚持两个维护的统一,在围绕学校大局开展工作的同时,解决广大教职工最关心、最直接、最现实的利益问题,既要维护教职工的合法权益,又要维护学校的改革发展稳定,共建共享和谐校园,这是做好教代会工作的根本。

 

三、加强教代会制度建设,要明确教代会在学校民主管理中的地位

  以教代会为基本形式的学校民主管理制度是教育系统基层民主政治的具体实现形式。《教育规划纲要》适应中国国情和时代要求,提出要建设“依法办学、自主管理、民主监督、社会参与”的现代学校制度,并从完善中国特色现代大学制度、完善中小学学校管理制度、依法管理民办教育、加强教育系统党风廉政建设和行风建设的高度,提出了加强教代会建设、开展学校民主管理的具体举措。我国的普通高校实行党委领导下的校长负责制,中小学校普遍实行校长负责制,民办学校一般实行董事会领导下的校长负责制。建立现代学校制度,完善中国特色社会主义现代学校法人治理结构,必须坚持党的领导,依法规范学校政治权力、行政管理权力、民主管理权力和学术权力之间的关系,在党组织的统一领导下,实现多种权力的合理配置,相互补充、互相支持、相互协调和相互制约。与学校的其他民主管理形式相比,教代会具有法定的形式、广泛的代表性和适用性、职权的多样性和开放性、完整的组织制度和工作制度、一定的权威性和法律效力,经受了30多年实践的检验,已经成为学校教职工依法行使民主权利、参与学校民主管理与监督的基本形式和基本制度,学校管理体制的重要组成部分。《规定》明确教代会“是教职工依法参与学校民主管理和监督的基本形式”。由此确立了教代会作为教职工依法参与学校民主管理和监督基本形式的地位。

 

四、加强教代会制度建设,要科学界定教代会的职权

  这是教代会制度建设的核心问题。《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》指出,“高等学校党的委员会领导教职工代表大会,支持教职工代表大会正确行使职权”。中办、国办下发的、原则上适用于教科文卫体等事业单位的《关于在国有企业、集体企业及其控股企业深入实行厂务公开制度的通知》中提出:“厂务公开的主要载体是职工代表大会。要按照有关规定,认真落实职代会的各项职权”,“落实好职工群众的知情权、审议权、通过权、决定权和评议监督权”。《工会法》规定:“法律、法规规定应当提交职工大会或者职工代表大会审议、通过、决定的事项,企业、事业单位应当依法办理”。教育部领导在不久前召开的2012年全国教育工作会议上强调,教代会必须有职有权,不能成为“橡皮图章”。《暂行条例》规定了教代会的四项职权,通常被概括为讨论建议权、审议通过权、审议决定权和评议监督权。这与企业职代会的职权基本相当。《规定》根据当前学校民主管理面临的新情况、新问题,从不同的方面和角度,规定了教代会的八项职权,主要体现为三个方面,即讨论建议权、讨论通过权和评议监督权。这三项职权都很重要,讨论建议权是基础,讨论通过权是核心,评议监督权是关键,没有这三项职权,教代会容易变“虚”,空有架子而流于形式,难以保障教职工的合法权益。确定教代会的职权主要有以下几个方面的考虑:一是讨论建议权,即听取学校章程草案的制定和修订情况报告,提出修改意见和建议;听取学校发展规划、教职工队伍建设、教育教学改革、校园建设以及其他重大改革和重大问题解决方案的报告,提出意见和建议;听取学校年度工作、财务工作、工会工作报告以及其他专项工作报告,提出意见和建议;审议学校上一届(次)教职工代表大会提案的办理情况报告。从内容看,讨论建议权主要包括听取校长工作报告,讨论审议学校发展、建设、改革等重大问题以及提案办理情况,可以使学校党政的决策更加符合本校实际,更加民主化和科学化,更加具有群众基础。二是讨论通过权,即讨论通过学校提出的与教职工利益直接相关的福利、校内分配实施方案以及相应的教职工聘任、考核、奖惩办法。从内容看,讨论通过权主要包括凡是学校内与教职工切身利益密切相关的事项,都要经教代会讨论通过。讨论通过权的实施,能有效保证《教师法》规定的“教师的聘任应当遵循双方地位平等的原则”以及《劳动法》所规定的劳动关系的确立“应当遵循平等自愿、协商一致的原则”,体现了教代会与行政领导相互支持、平等沟通、协商一致的“共决”原则。如果教代会通不过,行政方需要进一步与教职工进行沟通、协调,对方案加以改进、完善,使之更具科学性和民主性,更加反映教职工的意愿,有效避免损害教职工合法权益和妨碍学校健康发展的“恶规”出现。例如,在一些义务教育学校,有关教职工绩效工资的分配方案必须经过教代会讨论通过,才能上报给上级主管部门审批。三是评议监督权,即按照有关工作规定和安排评议学校领导干部;通过多种方式对学校工作提出意见和建议,监督学校章程、规章制度和决策的落实,提出整改意见和建议;讨论法律法规规章规定的以及学校与学校工会商定的其他事项。评议监督权是指在学校党组织领导下,按照干部管理权限评议监督学校各级领导干部,监督学校执行法律法规的情况,这是在新形势下加强对干部的监督、密切党群干群关系,加强学校干部队伍建设,提高干部队伍素质的一项有力保证。

 

五、加强教代会制度建设,要发挥学校工会教代会工作机构的作用

  《规定》第五章明确学校工会是教代会的工作机构,并规定了承担教代会相关的五项工作职责,责成学校应当为工会承担教代会工作机构的职责提供必要的工作条件和经费保障。学校工会在履行工作机构职责的过程中,应处理好几个关系:一是教代会与党组织的关系。学校党组织领导教代会工作,在民主集中制原则指导下,善于整合各方利益,在教代会代表选举、主席团组成、大会论题及议程、决议等重大问题上把关掌舵,团结引导广大教职工为实现学校改革发展作贡献。二是教代会与行政的关系。学校行政应当尊重支持教代会依法行使民主管理权利,要定期向教代会报告工作,听取意见,全面听取、合理吸收采纳教代会做出的决议、提案以及提出的意见和建议,在经费、场地、时间、人力等方面予以支持,确保教代会的正常运行。教代会实施民主管理必须服从服务学校的中心工作,尊重和支持校长及行政系统依法行使行政管理的职权,配合校长及行政系统开展工作。三是教代会与工会的关系。学校工会是教代会的工作机构,在同级党组织领导下,会同有关部门做好大会的筹备工作和会务工作;在大会闭会期间,组织传达贯彻大会精神,督促检查大会决议的落实,负责日常工作;组织教职工代表的培训,接受和处理教职工代表的建议和申诉;完成教代会委托的其他任务。

 

六、加强教代会制度建设,要切实加强对贯彻实施《规定》的组织领导

  要认真落实教育部与全总联合制定下发的《关于学习、宣传、贯彻实施<学校教职工代表大会规定>的通知》,把贯彻实施《规定》精神作为当前加强学校民主管理工作的首要任务,作为对地方教育行政部门、学校和教育系统工会考核评价和教育督导的重要内容。各地教科文卫体(教育)工会要积极推动教育行政部门、各级各类学校要将《规定》的学习宣传纳入国家和教育系统“六五”普法规划,有计划、有步骤地组织好《规定》的学习宣传。要通过组织培训班、现场观摩会、经验交流会、学习宣讲会、理论研究调研成果评比等形式,并充分利用报刊、广播、电视、网络等各类媒体平台,及时开展广泛的学习宣传《规定》活动。教育部和全总将适时对全国贯彻实施《规定》的情况进行督查和调研。全总将于今年下半年召开全国教育系统工会贯彻实施《规定》汇报会,《中国教工》将举办《规定》知识竞赛活动。

 

七、加强教代会制度建设,要坚持教代会制度的与时俱进

  教代会制度建设的与时俱进,是教代会制度永葆生机和活力的源泉。要确立教代会作为教职工依法参与学校民主管理和监督基本形式的地位。规模较小、比较分散的学校可以通过教职工大会或者区域性、行业性教代会的组织方式实行民主管理和监督。鼓励规模较大的学校根据实际需要在其下属单位建立健全二级教代会制度。要加强民办学校、中外合作办学机构的教代会制度建设,力争在近期有较大的突破。要鼓励学校根据《规定》和本校实际创新工作机制,不断提高学校民主管理和监督的效能。要落实好教代会的各项职权,特别是在学校人事管理体制改革中,对于学校提出的与教职工利益直接相关的工资福利、校内分配实施方案以及相应的教职工聘任、考核、奖惩办法,应坚持提交教代会讨论通过。要落实全总提出的“两个普遍”的要求,加强教代会工作机构建设,推动适用《劳动合同法》范围的教职工与行政开展工资集体协商,签订校际性或区域性、行业性专项集体合同,坚持集体合同草案提交教代会讨论通过。要加强教代会代表的队伍建设,通过学习培训等方式提高代表素质,增强其参与学校民主管理和监督的工作能力。要把教代会作为校务公开的重要载体,把校务公开的对内公开与面向社会的校务公开(政务公开、办事公开)结合起来,互相补充、共同促进、整体推进,自觉接受职工和社会的监督,切实保障教职工及全社会对教育公益事业的知情权、参与权和监督权。省级教育系统工会要会同教育行政部门及相关部门,抓紧起草并报请本级人民政府发布适用本行政区域的配套规章,或者制定发布配套的实施文件。对符合《规定》的、在《规定》实施前已经发布的地方性规章或文件要坚持,并及时进行充实和完善。有抵触的、不利于学校开展民主管理和加强教代会制度建设的要及时进行清理和修订。有关学校也要将制定相应的实施办法作为加强依法治校、健全校内规章制度的重要举措。